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主要经济体对外气候援助机制研究

时间 : 2020-05-22     来源 : 未知     作者 : admin     点击 : 次     

    气候变化是当今人类社会面临的最严峻的全球性环境挑战之一,涉及各国社会、经济发展的根本利益。由于各国在应对气候变化行动中的历史责任不同、资源分配不均、能力差异显著,导致全球应对气候变化进程失衡,需要通过国际气候援助机制有效整合、调配全球应对气候变化资源,提升全球应对气候变化的能力。
    气候援助通常指有关国家或国际组织为应对和适应气候变化而采取的针对特定国家或地区开展的资金、技术等援助措施,是为适应新的全球治理形式而创造的变革,是国际援助在应对气候变化领域的新发展。援助活动通常包括项目支持、现金转移、货物运送、课程培训、债务减免等。通过多种形式的援助帮助发展中国家提高应对气候变化的能力、推进全球应对气候变化进程已成为国际社会的共识,发达国家纷纷提高了气候变化对外援助在本国外援中的比重,部分发展中大国也参与其中。
    我国本着“量力而行、尽力而为”的原则,于本世纪初开始实施南南合作框架下的气候援助,通过提供物资、援建项目、开展技术合作和人力资源培训等方式,与其他发展中国家共同分享中国智慧、中国经验和中国方案,支持发展中国家加强应对气候变化能力建设。通过这一实践,中国进一步完善了中国气候外交体系,丰富了中国对外援助的模式和内涵,推动了国际气候新秩序的建立。然而,作为对外援助的新领域,中国气候变化对外援助起步晚,援外战略意识、特点、内容、组织管理机制、援助的方式与规模都存在着模糊不清之处。
    当前,全球治理体系和国际秩序变革加速推进,党中央提出了构建“人类命运共同体”和“一带一路”等重大倡议,我国逐步走向世界舞台的中心,新时代对气候援助承载的历史使命和战略任务提出了更高要求。另一方面,随着中国的和平崛起,世界各国对中国在气候援助中所起到的作用抱有更高的期望。为了能够为我国更好地开展气候领域的南南合作提供可借鉴的经验和教训,提高我国南南合作的效率和影响力,服务于我国整体气候外交政策。本研究对包括美国、德国、日本等发达国家,以及巴西、南非等发展中大国在内的全球主要经济体开展气候援助的进程、特点、机构组织进行了系统梳理,对我国目前气候援助存在的不足进行了剖析,并结合我国目前南南合作的实际情况,就下一步如何推动国家气候援助提出几点政策建议, 以优化我对外气候援助战略格局,在新时代彰显大国责任,提高国际影响力,引导应对气候变化国际合作,真正成为全球气候治理的“参与者、贡献者、引领者”,实现“人类命运共同体”共同发展、共同进步、共同繁荣的美好愿景。

主要发达国家气候援助进程和特点
    美国
    美国是最早实现对外援助机制化和法制化的国家之一。同其他领域的对外援助一样,气候援助服务于美国的对外战略和对外政策,是美国维护其安全利益、经济利益、价值理念以及国际形象的有效工具。
    美国的对外援助法律体系由对外援助基本法律、对外援助专项法律、其他法律以及拨款法案四种类型的法律构成。此外,还有一类政策文件常常会对具体对外援助项目的执行给予指导,即总统倡议。比较有代表性的包括前总统奥巴马于2010 年9月签署的“全球气候变化倡议”(Global Climate Change Initiative,GCCI),借助双边、多边和民营机制,把气候变化问题纳入对外援助方案,在奥巴马政府期间对于气候援助起到了非常关键的作用。不过总统行政命令和总统倡议存在政策上的不稳定性,特朗普接管白宫后,废除了奥巴马政府的多项总统行政命令和总统倡议,取消了气候援助的国际资金支持,削减了气候变化议题的国内预算,极大地阻碍了美国气候援助的进程。
    奥巴马政府期间,美国在GCCI框架下的气候援助包括清洁能源、可持续景观以及能力建设三大领域,主要通过国务院、财政部和国际开发署(USAID)三个核心部门以项目的形式实施。USAID 是负责美国对外直接援助执行工作的主要部门,将气候援助列为其重要的工作领域,已经开展了数十年与气候变化有关的援助工作。除了帮助发展中国家免受气候变化影响之外,目前USAID主要致力于通过援助促进发展中国家走气候友好型的低碳发展之路。
    美国是国际气候双多边援助的最大出资方。2011—2015年,美国每年对外援助资金量超过300 亿美元,环境援助在对外援助中的占比从2011年1.5%逐步上升到2%左右,气候援助占比从2011年的0.25%左右上升到了2015年的0.5%。在美国整体对外援助总额基本持平的情况下,气候对外援助的重要性尤为凸显。此外,美国对外气候援助从项目金额来看适应领域的援助金额更多,减缓领域的援助金额次之,总的趋势是向着减缓和适应平衡的方向调整。
    美国气候援助呈现出以下特点:一是管理过程标准化,针对援助项目的执行制定了可控的标准化流程,并对项目进行了严格的追踪管理,使其对外援助达到资金预算约束下的最优效果。二是增加对外援助项目的透明度,美国国务院为增加国际开发署对外发展援助的透明度,对援助项目涉及的财务数据进行最及时的公开。三是多边合作减少资源浪费和利益冲突,在国际层面的对外合作中,对于热点地区和热点话题的援助各国都会涉及,这样加强多边合作能够减少重复建设,同时也有利于规避在对外援助过程中的不同主体利益冲突。

    德国
    在过去20年中,德国一直积极履行千年宣言及其核心目标“消除贫困”,目前已经成为世界最大的双边援助国之一。德国发展合作政策的主要目的是帮助发展中国家和转型国家改善经济、政治、生态和社会状况,帮助并促使受援国的人们发挥其创造力。随着全球气候变化科学认知的不断深入,气候援助逐渐进入了德国主要援助议程。德国将气候变化视为帮助发展中国家实现可持续发展转型的主要挑战。
    德国气候援助主要由经济合作和发展部(BMZ)和环境部(BMU)负责,但两部门常常各自为政,缺乏一致性的援助战略。BMZ的气候援助可以分为气候融资和技术援助两类,前者主要通过德国复兴信贷银行(KfW)渠道,后者主要由德国国际合作机构(GIZ)负责,这与德国对外发展援助的整体组织结构是一致的。BMU是德国气候援助的另一个重要提供者,2008年BMU发起成立《国际气候倡议》(ICI),ICI每年预算1.6亿美元,主要关注气候减缓项目以及碳捕获和封存技术,所有发展中国家都可以申请。起初ICI的资金主要来自欧盟碳交易收入,但随着排放许可证价格的下跌,目前ICI的资金主要来自BMU的预算。
    德国对外发展援助总体金额仍在增长,2015年对外援助金额总量接近180亿美元。但是环境援助和气候援助在德国对外援助总额中的比例在等比例下降,2015年分别占到3.3%和1.3%。环境议题和气候议题在德国对外援助议程上重要程度有所减弱。这与全球的政治经济形势的变化密不可分。一方面,发端于2008年的全球经济危机影响范围广,持续时间长,特别是南欧的债务危机对欧盟地区的整体经济发展形成了制约。另一方面,随着中东、北非地区政治形势的恶化,难民问题给德国带来了很大的经济负担,这也同样反映在德国对外援助的资金分配上。
    德国的对外气候援助由很多个中小资金规模的适应项目和相对较少的大型资金规模的减缓项目构成。气候援助资金从分布领域来看,德国和美国呈现出的特点基本一致。
    德国在气候援助中值得我们关注和学习的经验有以下几点:一是制定长期的国际合作战略,在既定不变的战略框架下开展国际合作,保障国际合作的延续性和稳定性。二是结合伙伴国家的国家战略,有针对性地设计和落实各项可持续发展目标, 为全球和地区的可持续发展以及双边关系提供更好的交流平台。三是GIZ与行业协会网络和平级开发机构网络的联系非常紧密,这极大的提高了GIZ获取信息和甄别信息的效率,提供了完成多领域项目的可能性。四是GIZ不仅仅依靠联邦财政,还有私人部门的融资渠道,这能够使项目在经过一定时间的政府支持后,逐渐延续和开发独立的商业模式, 获得自身发展的原动力。五是在援助进程中充分理解和融入当地文化,能够更好地服务于受援国的需求。

   日本
    日本自冷战结束以后就将气候变化、生物多样性等全球性环境议题作为其外交战略的重点领域, 试图扩大国际影响力,为其迈向政治大国铺平道路。日本政府一方面积极通过国际场合强调环境保护的重要性,阐述其环境援助政策;另一方面则利用在资金和技术方面的雄厚优势,积极开展国际环境合作和援助。正是在这种外交战略背景下,日本一直积极参与全球气候变化议题,于1997 年成功主办了具有里程碑意义的京都气候大会,为《京都议定书》的生效做出了贡献。
    日本的对外气候援助由日本外务省和日本国际协力机构(JICA)共同负责。外务省更多地负责决策并负责统筹协调项目进展,而JICA则是日本对外气候援助的主要执行方。
    2015年日本对外援助总额达到92亿美元左右, 其中环境对外援助和气候对外援助的占比分别为3.1%和2.3%。相较于美国和德国,虽然日本对外援助总量没有更高,但是气候援助所占的比重却明显更高。2011—2015年,除了2012年受到2011年福岛核电站事故影响显著下降外,环境和气候援助在2013—2015年保持占比稳定在3%和2%左右。细看日本对外环境援助和对外气候援助的金额变化,环境援助总额呈现下降趋势,但是气候援助的总额却保持在基本不变的水平,这导致气候援助占环境援助的比重逐年上升。2015年,日本气候援助占环境援助比重高达75.6%。与美国和德国这一数字都在30%左右的水平相比,日本在对外气候援助领域倾注了大量的资源。
    日本对外气候援助中适应资金的份额略大,说明日本在对外气候援助中正在新建和识别更多的适应项目。此外,无论从项目数量还是项目金额的角度来看,日本对外援助中都存在大量无法归类于减缓或者适应的气候变化的项目。这很可能是由于日本政府为了扩大气候话语和气候影响,将其他发展援助项目包装或标识为气候援助项目,从而达到维护和提升日本国家利益的目的。
    日本气候援助有以下特点:一是日本对外援助中气候援助的比例特别高,结合日本对外援助符合国家利益的原则考虑,日本将气候变化作为一个能够提升国家影响力和话语权的政治标签加以充分诠释和利用。二是日本对外援助的机构职能清晰明确,能够稳定地执行气候援助的长期项目。三是日本的对外援助有着非常明确的经济、地缘政治诉求。在援助地区方面,强调周边外交是关键,将对外援助和对外气候援助的重点放在亚洲邻国,对扩大其地缘政治影响力,提高日本的亲和力和领导力具有非常重要的作用。

主要发展中国家气候援助进程和特点
    巴西
    20世纪90年代以来,巴西改革使其经济获得迅猛发展。2010年巴西经济增长率为7.49%,按当年现价计算的国内生产总值超过2万亿美元,成为世界第八大经济体。巴西是南美地区最大的经济体,GDP 占据南美总额的一半。随着其经济的发展,巴西正由一个净受援国逐步向援助国的角色转变,尤其是巴西参与的三方合作型援助发展势头迅猛。巴西对外援助在国际上受到越来越多的关注,对外援助管理体系也形成了自身的特点。
    巴西的对外援助中,技术援助占据较大的比重,而资金援助的比重较小。巴西1987年为协调对外技术援助成立巴西发展合作署(ABC),隶属于巴西外交部(MER),负责协调巴西接受的双边、多边技术合作以及向南方国家提供技术援助。ABC严格依据外交部制定的政策开展活动,优先发展符合政府部门计划和设定的领域。
    作为发展中大国,巴西强调气候正义和气候伦理,强调发展中国家和发达国家之间应坚守“共同但有区别的责任”原则。因此,在巴西对外援助的领域中,并没有明确标识气候援助。2010年,巴西对外援助支出为9.23亿美元,约为美国的3%,德国的5%,日本的10%,总规模存在数量级上的差距。但是,巴西在应对气候变化方面也具有鲜明的特色。第一,巴西主导的应对气候变化南南合作重点突出,主要围绕发展清洁能源和保护亚马逊森林这两大主题,集中力量打造了鲜明的合作品牌,为促进和深化相关合作以及吸引更多的资金技术资源奠定了良好的基础,使气候变化问题成为巴西的发展机遇。第二,巴西以技术援助为出发点,在不提供资金援助的前提下融入国际发展援助项目,为提升国家影响力,提高巴西在国际事务上的话语权贡献了力量。第三,巴西在合作方式上更多地采取三边合作的模式。在此模式下,巴西具有受援国和援助国的双重身份,一方面可以更好地理解受援国的需求, 更加便捷地利用传统援助国所建立的全球合作网络和条件,对第三国施加影响;同时继续接触和吸收传统援助国的先进技术和经验。第四,气候援助以周边国家为主,更多地关注拉丁美洲的发展和建设, 为地缘政治的巩固做贡献。第五,在国际发展援助中,重点标识源自巴西的概念,后千年可持续发展目标是在巴西里约+20大会上达成的全球性环境目标,巴西在对外援助中重点推行本国出品的环境概念,有助于提升国家的整体形象。

    印度
    印度人口众多、气候条件复杂、能源结构以煤为主,在可持续发展和应对气候变化方面都面临着严峻挑战。近年来,由于经济改革进展顺利,经济实力越来越强,印度也开始越来越重视对外援助。印度对外援助对象的范围也在不断扩大,目前,接受印度援助的国家遍及全球,亚太地区、非洲、拉丁美洲和加勒比地区以及东欧和中欧地区的158个国家都接受过印度的对外援助。
    印度外交部是国家对外援助的主管部门,而对具体国家的实际援助金额则由外交部与财政部共同商定,财政部管辖的对外进出口银行则负责软性贷款的项目。印度外交部对外援助总额2010年约为7.85亿美元,其中以赠款为主、优惠贷款为辅。印度的对外援助主要是通过双边援助渠道提供的,通过国际多边机构所占的比重不高,大约维持在10%。
    印度的对外援助不单单是进行资源的转移,其很大一部分援助是经验与知识的分享这种“软资源”。印度气候援助的一个最显著特点是通过培训和专家咨询,与其他发展中国家分享其社会经济发展经验和技术进步成果,推广印度经济发展方面的经验,培养受援国的发展能力。从地区分布看,印度对外援助最早开始于对周边国家的支持,在众多周边国家中,获得印度援助最多的是不丹、孟加拉国、尼泊尔、缅甸、马尔代夫和阿富汗。通过对外援助,印度巩固了其在南亚地区的地位。在援助项目覆盖范围上,并没有看到气候援助的分类,这点与巴西一致。

主要结论
    从气候援助目的来看,气候援助是各主要经济体维护国家安全、推动经济发展、拓展国际市场、塑造国家形象、推广价值观念、维护整体外交的重要手段。发达国家通常从道义制高点上找到一个切入点来完成相关援助活动,再到实现国家意图。只有占领了道义制高点,才能够得到受援国人民的认可和接纳,才能够达到提高国家认可度的目的。这个制高点可以是人道主义援助,也可以是全球可持续发展或应对气候变化。因此,发达国家往往将传统环境可持续发展援助包装成气候概念。而发展中大国的气候援助,强调坚守气候正义和气候伦理, 坚持“共同但有区别的责任”原则,因此避免挂上“气候援助”的标签。
    从气候援助的手段来看,传统的减贫、人道主义援助领域的资金援助是“授之以鱼”,解决基本的生存问题。环境发展领域的技术援助是“授之以渔”,解决可持续发展问题。而对于气候援助,由于发达国家和发展中国家所承担的责任上的差异, 发达国家希望通过气候援助来提升国家影响力和话语权,但在发展中国家看来,这是发达国家在气候变化问题上应尽的义务。发达国家将其他援助项目包装成气候援助项目,是其对应对气候变化责任的推诿和卸责。如果发展中国家要在气候援助上有所作为,首先要“授之以义”,辨析好发达国家和发展中国家的责任和义务。如果需要进一步发挥发展中大国的引领力,还可以“授之以道”,通过规则的倡议和制定,来在国际气候治理领域发挥影响力。
    从对外援助机构组成来看,美国、日本和巴西单独成立了对外援助机构,分别为USAID、JICA和ABC,由对外援助机构负责对外援助的具体执行和协调。在这种机制下,通常还会有其他机构或部门与其合作,辅助进行对外援助的宏观政策制定、财政管理等。德国采取了联邦部门平行直辖模式,经合部与有关部门合作进行相关领域的对外援助, GIZ、KFW等机构负责实施。在这种机制下,没有统一的对外援助机构,各部门各司其职,直接管理相应领域的援助行动。这种专门化的援助体系使执行组织富有经验、执行过程灵活、技术专业可靠。另一方面,其“碎片化”特征也更为明显,具体到某一援助领域,常常会出现经合部与相应部门各自为政的情况,缺乏一致的援助战略,需要通过其他方式进行协调。印度采取了“外交部”模式,这一体制可以很好地将外交目的在发展援助上体现,避免了项目执行与宏观政策的偏差。但是,外交部统筹管理会造成具体援助类型的专业性较差,因此需增加专业机构对于援助管理的贡献,并在具体执行过程中的灵活操作。

结语
    气候援助是国家外交战略的重要组成部分,在实现国家外交意图、促进受援国经济和社会发展方面发挥着积极作用,同时也是带动援助国经济和社会发展的有力措施。党的十九大报告指出,要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。因此,中国以“人类命运共同体” 的高度和思路来开展应对气候变化国际气候援助, 并借鉴全球主要经济体开展气候援助的特点不断完善自我气候援助工作,向广大发展中国家和国际社会贡献中国智慧、中国经验和中国方案,彰显了大国担当与责任感,实现了从全球气候治理参与者向引领者角色的转换,也见证了中国愿与广大发展中国家共建“共同发展、共同进步、共同繁荣”的“命运共同体”的美好愿景和大同理想。
    (刘哲,博士,生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员;潘寻,博士,生态环境部固体废物与化学品管理技术中心高级工程师)

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