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环保法二审稿未提请人大表决 未提及公民环境权

时间:2013-07-09     来源:中华环保联合会     作者:     点击:

  6月29日,环保法草案二审稿未提请人大常委会表决。有接近法工委的人士对媒体表示,草案还将继续审议。

   去年的一审稿,几乎被负面评价淹没。尽管二审稿因严格限制公益诉讼的主体,被斥“倒退”。但它并不乏亮点:政府负责、公众参与等,都是新增内容。

这与高层对环境问题的日益重视不无关系。

   去年的十八大报告,首提生态文明建设。习近平总书记在不同场合强调,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长,再也不能简单地以GDP来论英雄等。

   此次人大常委会会议闭幕时,全国人大常委会委员长张德江要求,要下工夫把环保法修改好完善好。

   相比历经八审才通过的物权法,专家认为,环保法有“三审过的希望”。媒体报道,有消息称,环保法草案二审稿近日将在网上公开。通常,一审稿之后的后续草案无需再公开征求意见。新京报记者 金煜

   6月27日,环保法二审草案进行分组讨论,不少人拿到草案的第一感觉是“眼前一亮”。去年一审草案内容太过温和,遭到批评。环保部甚至罕见地对此公开了34条意见。其中约有20条意见,被写进新版草案。

   “稿子比一审有进步。”一环保系统官员说,十八大提出生态文明建设,现在是修法甚至大修的最好时候。

关键词 公众参与

“雾霾带来”信息公开

   “去了又回”:涉及公众参与的条款在环保部初稿中有体现,一审草案将其删去。二审稿重新加入,并有了更丰富的内容

   和一审相比,新版草案最大亮点是,新增一个章节:环境信息公开和公众参与。

   “过去想都不敢想,甚至会说涉及国家机密。现在有整一章专门讲信息公开,这个进步太大了。”全国工商联环境商会秘书长、原人大环资委副主任骆建华说。

   比如PM2.5,在2011年之前,是一个敏感词。有人曾以公民身份申请公开PM2.5数据。但被环保部门拒绝。理由是,数据仅供研究使用。

   环保法,1979年试行,1989年正式诞生。此后的24年里,环保工作和经济发展极其不平衡,要不要修法,成为长期争论话题。

   2011年,环保法正式进入修法计划。环保部提交了修法初稿。

   2012年8月,全国人大公示的一审草案中,不少条款消失了。涉及公众参与的内容,“如按日计罚”、“公益诉讼”等被删去。和“信息公开”相关的条款,只保留了一条。

   环保法一审草案,最终征集到1万多条意见,反对和批评声占了绝大多数。“看不到有多少新意。”

   不少学者认为,好不容易争取来修《环保法》的机会,“小修小补”等于浪费了。

一审草案公布2个月后,环保部公开了意见函。针对草案47条条款,提出四大主要意见和34条具体建议。

   今年6月,环保法新草案二审。此前被删除的一些条款又“回来了”,还特别加入了“公众参与”的内容,单独成章。

  “估计雾霾‘帮了大忙’了。”骆建华笑言。年初,十来个省份人口密集地,出现雾霾,涉及了每个人的利益。

   业内人士分析,二审稿的进步和大环境有关。去年十八大报告首次提出了生态文明建设。雾霾则让大家认识到,环保问题成为影响民生的大问题。

关键词 环评风暴

“可不刮”到“必须刮”

   “首次增加”:总量控制制度从单项法进入环保法,区域限批制度首次进入环保法

   环保法二审草案的另一亮点是,纳入了总量控制制度。区域限批亦被纳入环保法草案。

    上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦,对总量控制和行政限批作出解释:“国家对各省份污染物排放总量进行分配,给个上限。如果地方大量建新项目,老的污染源又控制不严,超过了国家限度,环保部门就可采取区域限批,老污染先治理了再上新项目。”

   “区域限批原来只是行政机关的行政权力,有自由裁量权。‘环评风暴’可以刮也可以不刮,当地环保部门可以自己决定。”王曦参与了此次修法的前期调研,“写入环保法后,如果环保部门不做,承担法律责任。”

   2005年,当时的国家环保总局叫停了不少未经环保审批的违法开工项目,共涉及30家大型企业。2007年,环保总局首次采用“区域限批”、“行业限批”等“连坐”惩罚制度。这些严厉的行政措施,后来被称为“环评风暴”。

   污染物排放总量控制指标的制度,由日本提出,流行于欧洲。上世纪90年代,中国水污染严重,为“救急”,立法机关试图将总量控制写入单项法水污染防治法。

   参与立法的骆建华回忆,当时总量控制制度曾被某领导以“限制生产,阻碍经济发展”的理由全部删掉。好在通过各方努力,最终保留了下来。

   总量控制制度在实践中已有成熟操作,多年的模式是环保部负责指标。

   但去年的环保法一审稿规定,由发改委来制定指标。环保部对此还建议:按照历史和现实,改为“由环保部提出”。

   最终,今年的二审稿,将总量控制指标的下达者由发改委改成了国务院,平衡了各部门之间的分歧。

关键词 公民环境权

30年呼吁仍未实现

   “删了没回”:环保部初稿提到“国家保护公众享受良好环境权利”,但一审、二审草案均没有涉及

    二审草案,涉及监督政府的内容部分回归。比如,环保纳入经济和社会发展规划,国家建立跨区域的协调机制,对官员实行目标责任制和考核评价制度等。

   “二审超越了部门分歧,强调政府的责任和监督。”社科院法学所教授常纪文说。但以王曦为代表的专家,希望本次环保法修改能更为大胆,甚至可将政府的科学民主决策单独成章。

   还有一些内容,在环保部提交的环保法初稿和建议中出现过,但一审稿二审稿都没有它们的身影。比如,“国家保护公众享受良好环境权利”的相关条款。

    69岁的蔡守秋,则为“公众环境权”呼喊30年。1983年环保法首次修改工作启动,参与修法的他就坚持将“公民环境权”写入环保法。

   最终,1989年出台的法律只保留了环境保护义务:“一切单位和个人都有保护环境的义务。”

至今,仅学术界就对环境权入不入法,存在很大分歧。

   “如果没有很好的制度建设,环境权写得再好也只是空洞的口号。”王曦曾提出对环境权冷思考。

    骆建华从法律操作层面出发:环境权更应在宪法、而不是环保法中确立。

    以武汉大学法学院教授蔡守秋为代表的一派则认为,环境是种公共产品,规定了环境权之后,公民进行维权“才有底气”。“像雾霾,造成这么大的损害。规定环境权后,可通过公益诉讼来解决。”蔡守秋说。

    现在的二审稿,仅规定环保联合会可提起公益诉讼。“如果规定了公民环境权,别说环保组织,公民都有权进行公益诉讼。”

    蔡守秋同意王曦等关于环保法应对政府进行约束的看法。“强调公民的环境权益,实际上是强调政府的义务,政府应该保护公众的权益,这等于是把公权力关进笼子里,用权利制约权力”。

    据悉,2005年时的人大立法机关有主要领导提出应该将环境权入法。去年,在人类环境会议40周年之际,温家宝总理在斯德哥尔摩的讲话中指出,要“保障人人享有平等的环境权利”。

   此次草案审议过程,环境权较少被提及,可以预见,短时间内公民环境权写入环保法的可能性不大。

   目前,环保法草案仅为“修正案”。如果一个法律中,只有若干条进行修改,其为“修正”,如果改动比较大,则为“修订”或“修改”。

   据《南方周末》报道,全国人大民族委员会副主任委员吴仕民在常委会上说:“考虑到环保的重要性,建议这部法是修订而不是修正,做大修而不是小修。这部法一定要有前瞻性。”

三十四载环保法

   至今,环保法共经历了立法、第一次修法、第二次修法三大阶段。

立法阶段(1972-1979)

   上世纪70年代,“有人认为环境问题不是很严重,立法可以靠后些。当时的国家领导人主张一定要早点制定:环境法有比没有好。” 人大环境资源法研究所所长周珂

立与不立的分歧

   1972年 河北怀来县、北京大兴县许多民众因食用官厅水库的鱼后出现恶心、呕吐等症状。调查结果表明,水质恶化因水库上游被工业废水污染,“它揭开了我国环境问题的盖子”。

   1972年 我国参加斯德哥尔摩举行的人类环境会议。

   1973年 第一次全国环境保护会议,《关于保护和改善环境的若干规定》出台。

   1974年 国务院环境保护办成立。

   1977年 环保法立法工作开始。

   1979年 环保法以“试行”方式通过。当时世界各国进行综合性环境立法的都不是特别多,这部环保法具有一定超前性。

第一次修法(1983-1989)

   “1989年修法的时候,争论多了起来。经济部门怕法律严了限制经济发展,环保部门则担心有的东西管不住,对生态会造成严重破坏。” 社科院法学所的马骧聪

严与宽的分歧

   1982年 环保办撤销,并入城乡建设环保部。

   1983年 环保法(试行)第一次修改工作开始。

   1988年 国务院直属的国家环境保护局成立。

   1989年 修改完成,环保法开始正式实施。

第二次修法(2008-至今)

    不少专家认为,《环保法》需大改。但有观点认为,大改难度大,小改可早见成效。“本质是弄个政绩工程。” 环保部原总工程师、现环境科学学会副理事长杨朝飞

修不修的分歧

   1998年 国家环境保护局升格为国家环境保护总局。

   2002年 人大代表开始提交修改环保法的议案。

   2002年之后 出现一种声音:环保法没有必要再存在、修改,可通过完善单项法解决问题。

   2006年之后 保留、修改《环保法》的观点成主流。怎么修上则有很大争论。

   2008年 国家环境保护总局升格为环保部。学术界开始展开环保法修改调研工作。

   2011年 环保法正式进入当年修法计划。

   2012年 环保法进行第一次审议。

   2013年 环保法第二次审议。到底是大修还是小修,至今存在分歧。

   方向是对的,步子还可以再大一点 有专家评价环保法二审稿

    我国目前30多部和环保有关的单项法,以约束企业为主,但对政府的约束相对薄弱。环保法作为一部基本法,对政府的约束力自然不一样。通过环保法的修改,加强对政府行为的监督,更有利于环保事业的开展。 上海交大法学院王曦谈修法意义

   当环保法明确了公民环境权,民众才有维护自己权利的动力。从1989年版的环保法开始,光讲公民义务,不讲公民权利,才造成环境保护不好。 武大法学院教授、69岁的蔡守秋认为,法律中,义务和权利两概念缺一不可。环保法修改方向应向公民权利靠拢

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