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深刻理解新《环保法》的改进与突破

时间:2015-05-27     来源:中华环境网     作者:孟凡朋 王可岩     点击:
      长期以来,环境保护领域的法律法规存在一些不足。既有条文与其他法律发生冲突的情况,也有对环境违法行为处罚嫌弱的问题。

  从今年起正式实施的新《环保法》在原有的基础上做出了多项改进和突破,建立了严格的监测制度和多元共治的现代环境管理体系,对环境违法行为加大了处罚力度。同时要求政府部门做好信息公开工作,为公众进行有效监督提供便利,完善公众参与的程序。

  新《环保法》新在何处?

  新《环保法》在原有环境法律法规的基础上,对现实存在的一些问题进行分析、研究,做出了进一步的改进和突破。

  一是集中体现了生态文明的理念,和可持续发展的思想。新《环保法》提出推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,把生态文明建设纳入到中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中来。可持续发展的提出,表明我们认识到只有尊重自然、顺应自然、保护自然,才能实现永续发展。可持续发展作为一种先进的发展理论,用于指导我国经济社会的发展,已经写入了立法,表明我国的环境保护已经进入了一个新的阶段。

  二是新《环保法》推动形成多元共治的环境治理体系。过去遇到环境问题,往往依靠各个部门单打独斗,没有进行很好的沟通和协调。新《环保法》要求涉及环境管理的各相关部门必须共享信息,共同协作来解决一些环境问题。这对规范政府行为和完善环境保护领域的其他法律法规具有非常重要的影响。作为政府,应该对属地环境质量负责,改善环境并监督企业;作为企业,应该承担社会责任,治理环境污染;作为公民,应该提升环保意识,社会组织和新闻媒体等应该积极参与环境治理,并进行监督。

  三是保障公众参与。事实证明,环境保护仅仅依靠政府监管不能完全达到目标。行政手段毕竟有限,存在很多弊端。环境保护需要全社会的共同参与,需要依靠社会力量,引导公众进行监督。作为公民,要树立保护环境人人有责的意识,明确各人环保的权力义务。

  四是新《环保法》在考核制度上有所创新。确立了环境保护目标责任制和考核评价制度的法律地位。根据对环境的影响情况来制定经济政策,对没有实行环境质量评价的地区分批实行环境质量评价。虽然过去也曾出现过一些类似的要求,但新《环保法》进一步明确了一个地区的环境保护主要责任者和责任范围,使改善环境质量的任务可以层层落实。根据新《环保法》规定,国家必须健全环境质量的监测、评估等制度,建立环境资源承载能力监测预警机制,真正达到保护环境的目的。

  五是加大了对环境违法行为的处罚力度。对违法情节较轻的行为给予经济处罚,对情况比较严重的进行行政处罚。新《环保法》规定了可以按日计罚,使得环保部门对污染企业开出的罚单比企业应当采取的环保措施更加昂贵。在以前,企业违法排污应缴的罚款比企业购买环保设施所花费的钱要少的多。有些企业为了节省资金,不去购买环保设备,达不到环保要求,造成严重的环境污染。对企业来说,违法情况下成本更低、利润更大,而如果加大对环境治理的投入会加大生产成本。

  六是新《环保法》对环境行政监管部门的要求更为严格。新《环保法》赋予了各级环境保护部门更大的监管权力。环境监察人员可以对企业进行现场监督、检查,对污染严重的企业可以强制停产整治,直到达到环保要求。对于有严重环境违法行为的企业负责人,可以实施行政拘留,对情节严重构成犯罪的,要依法追究其刑事责任。同时对环保部门也规定了相应的监督措施。

  七是规定了地方政府和环境保护主管部门主要负责人应承担的法律责任及环境服务机构的环境连带责任。新《环保法》规定,地方各级人民政府必须对当地的环境质量负责,同时明确对于不依法履行监管职责的地方政府和相关环保部门的直接负责人给予处分的8种情形,对造成严重后果的,其主要负责人应当引咎辞职。

  未来环保法应如何发展?

  从这次《环保法》的修改可以看出,我国正在建立、健全一个科学、合理的环境法律体系。

  环境法律法规对经济的健康发展和改善生态环境具有重要意义,也是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

  近年来,我国经济发展迅猛,生态环境也发生了很大变化。为了满足公众追求高质量生活和健康生存环境的需求,笔者认为我国的环境法律法规还要做出进一步的改进。

  一是重视对自然资源的保护。自然资源是人类赖以生存的根本,也是人类迅速发展的重要保障。应当加强对自然资源的保护,使之成为立法的一个重要对象。目前,我国的环境立法缺乏对自然资源保护的关注,没有完善的关于保护自然资源的法律体系。建议对环境法律的适用范围进行扩大,增加有关自然资源保护的内容,平衡生态与发展的关系。

  二是政策制定考虑对环境的影响。根据新《环保法》的规定,政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,采取有效的环境保护措施,使环境保护与经济建设协调发展。这是一个相当好的政策,我国目前只是提出要求,尚未有效实施。

  政策环评更注重长期的利益,见效慢,不能很好地被各地政府支持。现在很多地方政府为了在短时间内追求政绩,对这项工作很不支持,并且以各种理由进行逃避。各部门的利益冲突也影响了政策环评。下一步,要解决好政策环评的可实施性。

  三是保障新《环保法》的落实。法律条文再好,如果没有被很好地落实执行,并在实践中发挥作用,就失去了意义。一方面,要制定配套的措施,使新《环保法》得到有效落实。另一方面,要加强对政府部门相关负责人的管理,加强执法队伍的建设。由于我国环境保护立法越来越专业,对执法水平的要求也越来越高,执法人员的素质尤为重要。

  四是吸收融入一些在我国已经比较成熟并且在国际上比较通用的制度和方法。当前的环境保护工作主要是靠政府来完成,很少依靠公众的力量,使用的经济手段也不多,这些都需要我们继续改进。

  在今后的环境立法、修法中,我们要首先明确一个前提,即在完善国家法律和政策的同时,还需要一些其他的手段来发挥作用,要列入一些比较成熟、有效的社会、经济制度。

  五是对公民的环境权做出一般性规定。随着社会的不断发展,人民的生活水平不断提高,从温饱走向小康的过程中,人民关注的问题也从求温饱变为求健康。人民对良好环境的要求也变高了,从而产生了公民的环境权。但是公民的环境权利内容比较丰富,至今还没有达成共识,怎么保护公民的环境权也存在一定的争议。经过未来的讨论和实践,应该可以对公民的环境权做出一般性规定。

  六是环境保护法应该更加注重对管理者本身的管理。在我国的很多环境污染问题上,不仅有企业的责任,政府的不作为或者行为不当也是一个非常重要的因素。有些问题深入追究下去,政府的不作为可能就是最主要的原因。因此,环境立法、修法就要着重规范相关政府部门的行为,而不是仅仅强调对企业的管理。在未来应该把这一方面列入法律体系。

  七是严格控制环境质量。新《环保法》提出的目标是控制环境质量。把这一目标提上日程是中国国情的必然要求,在未来必然发生非常大的变化。我国处于社会主义初级阶段,生产力还不发达,经济发展还不完善,经济的发展带来的环境污染问题必然存在,而且这一问题还会长期存在。如果以牺牲环境为代价换取经济的增长,破坏了经济发展和保护环境的平衡,是得不偿失的。

  只有根据实际情况,从保护环境的角度来统筹制定经济发展的计划,才能真正使环境保护和经济建设协调发展。将来,政府某些干预政策可能会带来意想不到的结果,而政府又不能很好地控制这种局面,就会体现出政府失灵。主要可能发生在经济增长与环境保护发生矛盾时,某些政府官员为了追求政绩,以牺牲环境质量为代价换取经济的快速增长,最终导致环境污染更加严重。因此,在严格控制环境质量方面,还有很大的提升空间。

  作者单位:山东省龙口市环保局
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