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专家观点:垃圾焚烧、污水处理类PPP项目再现曙光 ——浅谈财金〔2019〕10号文对垃圾、污水处理PPP项目的影响

时间:2019-04-12     来源:未知     作者:阎运虎     点击:
      2019年3月8日,财政部金融司发布了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(以下简称《意见》),原以为我国PPP领域将再起波澜,但各路大咖略显冷静克制,完全不同于2014-2017年上半年政府持续不断发文、PPP领域异常火爆时期,业内人士也乐于发声支持。事实上,垃圾焚烧、污水处理这两个行业早在2014年就已经在我国实现规模化发展,结合我们对这两个行业的跟踪了解,就《意见》引起业内关注的焦点,与大家分享我们的理解和看法。
      《意见》中明确提出,“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目”。在此之前,财办金〔2017〕92号文提出“审慎开展政府付费类项目”,各地政府迅速做出反应,尤其新疆和湖南政府官方“全面叫停PPP项目”,让政府付费类项目是否应叫停的争议起此彼伏;而发改投资〔2017〕2059号文则清晰提出“重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目,审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目,以降低地方政府支出压力,防范地方债务风险”,这两个文件容易让业界理解为“踩刹车”,一些企业的发展为此也受到了不小的影响。
      当然,《意见》并未一刀切“叫停”政府付费类项目,而是明确提出,按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外,这无疑成为各地政府过度解读规范发展PPP项目趋势下的“一道曙光”,为垃圾焚烧、污水处理处理应用PPP模式开了一个口子。
      为迎接这道曙光,我们先从PPP项目所采用的几种付费模式来谈起。根据财金〔2014〕113号文件定义,政府付费模式有三种。使用者付费(User Charge),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助(Viability Gap Funding),是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费(Government Payment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。
      笔者认为,在实际操作中,垃圾焚烧、污水处理类PPP项目,直观上是政府向项目公司支付费用,因此,很多垃圾焚烧、污水处理项目在实施方案设计和落地执行上大多数采用了政府付费的回报机制,仅有少数采用了可行性缺口补助的回报机制,采用使用者付费回报机制的则寥寥无几。
      但,通过梳理我国污水、垃圾处理费征收缴纳机制,我们不难发现《意见》向垃圾焚烧、污水处理PPP项目特别照顾、展现曙光的深层原因。财税〔2014〕151号《财政部 国家发展改革委 住房城乡建设部关于印发<污水处理费征收使用管理办法>的通知》中规定“向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人(以下称缴纳义务人),应当缴纳污水处理费”。而计价格〔2002〕872号《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》 要求“所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位(包括交通运输工具)、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等,均应按规定缴纳生活垃圾处理费。”。可见,在我国排放污水、产生垃圾是需要承担义务、缴纳费用的,换言之政府是要向产生污水、垃圾的主体征收相关处理费的。计投资〔2002〕1591号《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》规定“在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人(包括使用自备水源的),均应缴纳污水处理费和垃圾处理费。”是最直接的表述。所以,垃圾焚烧、污水处理类PPP项目直观上是政府向项目公司支付费用,而本质还是属于使用者付费,只不过由于我国垃圾、污水处理费用设置较低,无法完全覆盖处理成本,最终应属于可行性缺口补助类。这应该是财金〔2019〕10号文中“实质重于形式”和“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”在财政支出责任占比超过5%的地区,不受“不得新上政府付费项目”限制表述的原因。
      财金〔2016〕90号文提出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要‘强制’应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。财建〔2017〕455号)进一步提出“进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行,提高政府参与效率,充分吸引社会资本参与,促进污水、垃圾处理行业健康发展,我们拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式”。这就是圈内俗称的“两个强制”,这两个文件对于PPP模式在污水、垃圾处理项目上的应用做出了“强硬表态”。
总而言之,财金〔2016〕90号、财建〔2017〕455号两个文件的“两个强制”,再加上财金〔2019〕10号文的“不受5%红线的限制”,将为垃圾处理和污水处理产业真正借助PPP模式,建立健康长远的发展机制扫清障碍!
      (作者为中华环保联合会废弃物发电专委会PPP项目部主任)
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